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Discours de l‘Amiral: Plaidoyer pour une coopération internationale en mer

Le commandant de la Marine royale canadienne, le Vam Maddison, a prononcé un discours dans le cadre du Symposium international sur la puissance maritime tenu en octobre 2011 au U.S. Naval War College de Newport dans le Rhode Island. Cet événement biennal prestigieux est le seul forum au monde qui rassemble les dirigeants de marines de plus de 100 nations dans le but d’améliorer la sécurité maritime et la collaboration lors d’opérations internationales.

Amiral Greenert, distingués invités, chers amis,

Tout d'abord, permettez-moi de vous dire à quel point j'ai été, comme l'ensemble d'entre vous, dynamisé par les efforts que nous avons entrepris ici pour nous attaquer aux défis auxquels nous faisons tous face dans les océans, dans ce qu'Alfred Thayer Mahan, le grand stratège naval, décrivait, à seulement quelques centaines de mètres d'ici, comme un « vaste espace commun, que les hommes peuvent traverser en tous sens ».

J'aimerais également rendre hommage au leadership dont l'Amiral Greenert a fait preuve en nous réunissant pour tirer parti de la confiance stratégique que nous avons tous les uns envers les autres et qui est, je le crois, fondamentale pour surmonter ces défis.

On m'a demandé de traiter de la question de la coopération interorganismes en matière de sécurité et de défense maritimes. Ce que je propose en fin de compte, c'est d'établir la coopération en mer comme un impératif stratégique. Mais pour commencer, laissez-moi passer en revue quelques observations sur les efforts évolutifs du Canada pour « fermer les coutures ».

Pour moi, les océans défient les simples organigrammes de responsabilité des organismes fédéraux. Les océans sont, de par leur nature, multijuridictionnels pour les états côtiers et exigent une action intégrée dans un large éventail d'activités, en matière de défense et de sécurité, d'une part, et de gestion des ressources et de protection des écosystèmes océaniques, de l'autre.

La taille même des eaux nationales du Canada a déjà conduit les organismes fédéraux vers la coopération stratégique dans nos approches océaniques, bien avant que les événements du 11 septembre fassent de ce principe un impératif permanent de défense et de sécurité. La Politique de sécurité nationale du Canada de 2004 cherchait à améliorer le cadre de coopération fédérale par l'unité d'effort maritime, plutôt que par l'unité de commandement. Elle était axée sur l'élimination des obstacles à un partage efficace de l'information et sur la planification collaborative, plutôt que sur l'incitation à un changement organisationnel à grande échelle au sein du gouvernement. Cette approche respectait les mandats de chaque organisme fédéral, tout en préservant les protections juridiques essentielles à une société libre et ouverte.
Il n'y a pas de manière élégante de donner du relief sur une diapositive aux processus que nous avons fait évoluer. Mais dans la réalité, c'est grâce au leadership, aux relations interpersonnelles et à la grande confiance établie par la réunion de différentes organisations autour d'un objectif commun que nous avons pu rendre cela possible au Canada. Par exemple, les progrès que nous avons réalisés en matière d'approche intégrée de la sécurité maritime continentale sont dus, en très grande partie, aux solides relations qui ont toujours existé entre les effectifs de défense des États-Unis et du Canada, et particulièrement entre la Marine royale canadienne, la United States Navy et la United States Coast Guard.

Depuis 2006, les trois centres des opérations de sécurité maritime, ou COSM, du Canada jouent un rôle essentiel dans l'amélioration de notre unité d'effort maritime. Ces centres, qui se trouvent sur nos côtes Est et Ouest et dans les Grands Lacs, fédèrent le ministère de la Défense nationale, l'Agence des services frontaliers du Canada, la Gendarmerie royale du Canada, Transports Canada, Pêches et Océans Canada et la Garde côtière canadienne, qui est représentée aujourd'hui par ma bonne amie, la Commissaire adjointe Jody Thomas.

Les COSM canadiens reposent sur l'information horizontale et sur le partage du renseignement pour permettre une planification collaborative efficace et la formulation de réponses pangouvernementales aux événements touchant la sécurité maritime. Ceci d'après le concept de regroupement autour de l'organisme responsable qui a le pouvoir maritime sur la question, et d'habilitation de ce même organisme. La clé pour les partenaires des COSM est de déceler le plus tôt possible l'anomalie dans les activités légitimes menées en mer, et ceci grâce à des politiques et des technologies qui permettent de découvrir et d'exposer des renseignements pouvant donner lieu à des poursuites par l'entremise de droits d'utilisation partagés.

Je ne voudrais pas sous-estimer certains des obstacles que nous avons rencontrés. Mais généralement, les principales difficultés touchaient les différences culturelles et la façon dont les partenaires fédéraux abordaient le risque, plutôt que les aspects juridiques ou techniques. C'est pourquoi je crois que la confiance stratégique entre les partenaires est cruciale si l'on veut resserrer les coutures à l'échelle nationale.

L'approche évolutive du Canada de la sécurité maritime interorganisme reflète notre géographie, notre histoire et notre gouvernance nationale, mais la question de la confiance stratégique et de la coopération stratégique est pertinente pour nous tous qui sommes ici aujourd'hui – pour vous tous, parce que les solutions que nous employons à l'échelle nationale orientent la façon dont nous nous dirigeons vers la réalisation d'un consensus régional et international. Permettez-moi alors d'établir cet impératif stratégique de coopération – un impératif marqué par un sentiment d'urgence dû, je crois, au fait que nous pourrions très bien être au seuil d'un changement historique et capital dans le domaine maritime mondial.

L'ordre maritime fondé sur des règles d'aujourd'hui repose sur un équilibre délicat entre deux idées centrales, mais fondamentalement opposées, qui coexistent dans un climat de tension implicite depuis quelque cinq siècles, depuis que les Anglais et les Néerlandais se sont lancés pour la première fois dans une dispute à leur sujet au 17e siècle :

Le concept de mare liberum, selon lequel personne ne peut revendiquer de souveraineté sur les mers et donc, tout le monde peut y avoir librement accès;
Le concept de mare clausum, selon lequel un état peut revendiquer sa souveraineté sur la mer dans la mesure où il peut en assurer efficacement le contrôle.

Cet équilibre a été atteint à la fin du 20e siècle, non pas par la violence, mais après une consultation et une collaboration internationales d’une ampleur sans précédent. Cette consultation a produit une convergence planétaire unique des intérêts maritimes codifiée, en 1982, dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.

Cette Convention est issue d'un besoin urgent de concilier les intérêts économiques et nationaux des états côtiers et les intérêts traditionnels de défense et de sécurité des grandes puissances maritimes. Pour cette raison, elle est probablement l'une des plus grandes réalisations du droit international de l'histoire, mais elle n’a été possible qu’en raison du risque perpétuel que représenterait – tant pour les puissances maritimes que pour les états côtiers – un espace maritime instable, disputé et non réglementé.

Savoir si le consensus international perdurera ou non devant les pressions qui s'accumulent sur les états côtiers, petits ou gros, est l'une des questions stratégiques durables de ce 21e siècle.

Pour comprendre pourquoi, nous n'avons qu'à regarder l'Arctique, où nous observerons plus de changements au cours des trente prochaines années que la région n’en a connus depuis l’arrivée des premiers Européens au Groenland. Ces changements seront motivés par trois facteurs principaux :

Premièrement, la constante hausse des besoins mondiaux en ressources stratégiques, dont la nourriture, le minerai, et l'énergie, et les rapides améliorations des technologies requises pour extraire les ressources qui se trouvent dans le plancher océanique et qui étaient jusque-là inaccessibles;
Deuxièmement, le désir, en fait la nécessité, des économies développées de s'assurer l'accès à ces ressources;
Troisièmement, le rôle des changements climatiques, qui servent de catalyseur à l'évolution accélérée que nous connaissons, particulièrement sur les littoraux, que ce soit à cause de leurs effets environnementaux ou des profondes répercussions sociales de la migration des populations de poissons sur les populations côtières qui dépendent d'elles pour se nourrir.

Le Grand Nord s'ouvrira pour laisser le passage à une route maritime commercialement viable, une première dans l'histoire connue de l'humanité, bien plus tôt que beaucoup le pensaient il y a seulement quelques années. Selon toute probabilité, cette route sera dégagée dans le bassin arctique bien avant le légendaire passage du Nord-Ouest, et pourrait devenir l'itinéraire transocéanique préféré entre l'Europe et l'Asie. Ce qui devrait modifier notablement les modèles d'acheminement des marchandises à l'échelle mondiale.

C'est la raison pour laquelle les cinq états côtiers de l'Arctique – Canada, Danemark, Norvège, Russie et États-Unis – se mettent à revendiquer les vastes réserves énergétiques et minérales qui ont déjà été découvertes ou dont on soupçonne la présence dans le bassin de l’Arctique et à sa périphérie. Ces ressources devraient être commercialement exploitables dans un proche avenir, entraînant avec elles une multitude de possibilités économiques, mais également une très forte hausse de l'activité humaine qu'il faudra réglementer efficacement.

En bref, un éventail de nouveaux facteurs ont entraîné l'intensification des enjeux économiques, politiques et juridiques dans l'Arctique, ce qui rend possible un accroissement de la compétition stratégique dans les prochaines décennies. Cependant, comme l'atteste l'accord sur le tracé des limites maritimes conclu en 2010 entre la Russie et la Norvège, l'intensification des politiques océaniques dans l'Arctique a jusqu'ici été atténuée par la coopération stratégique.

Il est donc raisonnable de soutenir que les différends régionaux actuels continueront à être conciliés par le droit et la diplomatie. Bien que les états de l'Arctique, dont le Canada, aient des interprétations différentes des diverses dispositions de la CNUDM, aucune ne semble incompatible avec la logique sur laquelle repose la Convention elle‑même.

Du point de vue géopolitique, la coopération stratégique devrait représenter un intérêt à long terme fondamental pour les états de l'Arctique, car elle renforce la Convention de 1982 dont chacun d'eux a tant à gagner.

C'est dans un esprit de coopération stratégique, par exemple, que les Forces canadiennes ont invité les marines danoise et américaine, ainsi que la garde côtière américaine, à participer aux opérations menées dans le cadre de l'exercice Nanook annuel dans les îles de l'Arctique canadien. Dans cette région, nous exploitons notre capacité à intervenir à des latitudes extrêmement élevées durant des périodes prolongées pendant la saison navigable et à fournir, avec nos partenaires fédéraux, la même capacité à réglementer les eaux de l'Arctique que celle que nous avons dans nos approches atlantique et pacifique.

Ailleurs dans le monde, l'intensification des politiques océaniques s'accompagne d'une augmentation notable des tensions et des confrontations interétatiques. Et nulle part cette situation n'est plus évidente que dans la région Asie-Pacifique.

La mer de Chine occidentale, en particulier, tout comme le bassin de l'Arctique, est une région dont le plateau océanique est riche en ressources. Mais à l'inverse de l'Arctique, son importance pour le commerce mondial est une réalité et non pas potentielle.

Sur le plan juridique, cette région est noyée sous de multiples revendications territoriales qui se chevauchent et qui proviennent spécialement des états qui bordent la mer de Chine occidentale, une situation qui a défié la plupart des efforts diplomatiques de résolution, bien que les récentes discussions entre la Chine et le Vietnam soient encourageantes. Cependant, la Chine a déterminé que ses revendications maritimes dans cette mer sont d'un intérêt national fondamental, alors que la politique océanique occupe une place de plus en plus cruciale dans les relations sino-américaines pour deux raisons essentielles. Premièrement, la position des États-Unis comme puissance de la région Asie-Pacifique qui s'est profondément investie dans la stabilité et la sécurité régionales; deuxièmement, le rôle joué par les États-Unis à titre de plus grande puissance maritime de la planète. Dans ces deux cas, la façon dont la Chine et les États-Unis abordent leurs différences sera déterminante pour le déroulement du 21e siècle.

Un élément a d'ailleurs une incidence fondamentale à ce sujet : l'interprétation large de ses droits en tant qu'état côtier que la Chine défend – une interprétation qui comporte des aspects de souveraineté qui dépassent largement ce que permet la Convention de 1982.

Mais la Chine n'est pas la seule à faire de telles revendications. Qu'elle agisse ainsi peut simplement indiquer la nécessité d'un nouvel équilibre juridique entre les besoins des états côtiers en matière de réglementation et de gestion de leurs approches océaniques et le droit de la communauté internationale à la liberté de mouvement et d'accès.

Ce fait seul serait une évolution d'importance capitale pour le système mondial. Toutefois, il pourrait aussi présager quelque chose d'encore plus profond. Il pourrait conduire à la désagrégation du consensus international dont est issue la Convention de 1982 et à une dégradation de la stabilité des politiques océaniques consécutive à la Convention. Par le passé, la modification de la répartition de la puissance mondiale a conduit à des changements fondamentaux du cadre légal sur lequel est fondé le système global, et il se pourrait très bien que cela se répète.
Les conséquences d'une telle désagrégation seraient énormes et pourraient mener à un monde bien plus sombre que celui dans lequel nous vivons aujourd'hui. Je ne crois pas que ce soit un futur auquel quiconque parmi nous aspire. C'est plutôt un futur que nous, dynamisé par la confiance stratégique bâtie grâce à des réunions comme celle-ci, devrions être prêt à combattre, pour l'intérêt vital commun de nos pays et pour le bien de tous.

Ces derniers jours, nous avons discuté de questions d'intérêt commun. C'est là que commence la confiance stratégique : par des discussions franches sur nos défis, mais avec un engagement ferme à voir au-delà des questions qui pourraient nous diviser à titre d'instruments de politique nationale que nos marines seront toujours, pour travailler vers ce que je crois fermement être l'un des plus grands biens publics en cette ère de mondialisation : un espace commun océanique réglementé.

Il y a des domaines dans lesquels nos navires travaillent déjà vers ce bien. Dans le bassin des Antilles et dans les approches pacifiques de l'Amérique centrale et du Sud, un éventail de pays des Amériques et d'Europe coopère avec efficacité pour endiguer le flot de narcotiques en mer, au sein de la Joint Interagency Task Force South. Au large de la Corne de l'Afrique, nous sommes les témoins depuis 2008 d'une la mise sur pied largement spontanée, mais néanmoins remarquable, d'un puissant rassemblement de forces navales pour éliminer la piraterie, en même temps que la communauté internationale continue à rechercher des solutions plus durables.

Autrement dit, les marines ne sont pas seulement un moyen d'action militaire employé à des fins d'intérêts nationaux comme les états les interprètent. Elles sont aussi le principal garant du bon ordre dans ce vaste espace commun que les hommes traversent en tous sens, comme le décrivait Mahan. Chaque amiral ici présent, qui est d'abord et avant tout un marin professionnel, comprend que nos océans demeurent vitaux pour le maintien de la vie sur notre planète. Chacun de nous comprend que les richesses océaniques sont cruciales pour le futur de tous les états côtiers, dont nombre se démènent pour assurer une vie meilleure à leurs citoyens. Chacun de nous comprend comment un espace océanique commun réglementé est la base de l'économie mondiale dont dépend notre prospérité et en fait, notre mode de vie même.

Je ne parle pas ici de faire preuve d'un idéalisme ingénu, mais plutôt du point auquel l'intérêt national de chacun et l'intérêt mondial commun convergent assurément. Je parle des choix stratégiques que nous avons à faire et qui exigeront l'établissement et le maintien d'une confiance stratégique parmi des hommes et de femmes d'action pragmatiques et déterminés – comme ceux qui son rassemblés ici dans ce merveilleux lieu d'enseignement supérieur. Je crois que nous avons collectivement les moyens de réaliser ce grand objectif. En réalité, il n'y a peut-être pas d'objectif plus grand. Tout ce dont nous avons besoin est de nous résoudre à l'atteindre.
Merci.

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